(Tanggapan atas Opini Bonifasius Gunung)
Oleh: Edi Hardum
Praktisi hukum dan wartawan, tinggal di Jakarta
Pemerintah Kabupaten (Pemkab) Manggarai sudah resmi menghibahkan tanah seluas 24.640 meter persegi milik Pemkab Manggarai di Wangkung, Kecamatan Reok kepada PT Pertamina (Persero).
Peresmian penyerahan hibah ditandai dengan tanda tangan penghibahan (dan perjanjian) oleh Bupati Manggarai, Deno Kamelus dan Alam Yusuf, Senior Vice President Aset Operation Management Pertamina di Labuan Bajo, Jumat, 11 Januari 2019.
Namun, sampai saat ini masih ada silang pendapat mengenai tindakan penghibahan itu. Ada yang pro dan ada yang kontra. Ini sesuatu yang wajar, karena beda titik pandangan dalam menilai tindak penghibahan itu.
Penulis sejak awal berada pada posisi pro dengan tindakan Pemkab Manggarai menghibahkan tanah a quo. Jelas bukan karena ada kepentingan lain, selain menyampaikan argumentasi secara hukum berdasarkan ilmu yang penulis pelajari.
Pada tulisan ini, secara khusus penulis menanggapi tulisan rekan advokat Bonifasius Gunung SH, yang dimuat di VoxNtt.com pada 29 Januari 2019.
BACA Tulisan BONI GUNUNG: Analisis Yuridis: Hibah Tanah untuk PT. Pertamina Keliru
Materi tulisan rekan Boni, demikian panggilan Bonifasius Gunung, telah dipresentasikan dalam diskusi terbatas di Jakarta, Selasa (5/2).
Demikian juga tulisan penulis dalam tanggapan ini juga telah dipresentasikan dalam forum yang sama yang dihadiri oleh sebagian besar praktisi hukum waktu itu. Jadi dalam diskusi waktu itu, benar-benar terjadi dialektika.
Siapa pun yang belajar ilmu hukum, pasti tahu bahwa untuk membedah kasus dengan menggunakan ilmu hukum (peraturan perundang-undangan), maka yang pertama-tama yang perlu diingat dan dikedepankan adalah undang-undang atau aturan-aturan apa yang pas untuk digunakan sebagai pisau analisis.
Untuk mengalisis sebuah kasus secara hukum, perlu perhatikan beberapa asas peraturan perundang-undangan, yakni, pertama, asas lex superior derogat legi inferior, artinya peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan yang rendah.
Kedua, asas lex specialis derogat legi generalis, artinya hukum yang bersifat khusus (lex specialis) mengesampingkan hukum yang bersifat umum (lex generalis).
Ketiga, asas lex posterior derogat legi priori, artinya peraturan yang paling baru melumpuhkan peraturan yang lama.
Dalam tulisannya rekan Boni mengambil dasar hukum sejumlah peraturan perundangan-undangan, yakni Kitab Undang-undang Hukum Perdata khususnya Pasal 1666, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah; dan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah.
Satu yang rekan Boni lupa untuk dipakai sebagai analisis tindakan hibah a quo adalah Peraturan Pemerintah (PP) 2 Tahun 2012 tentang Hibah Daerah.
Bagi penulis, PP 2 Tahun 2012 ini sepertinya merupakan aturan turunan dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, terutama soal hibah. Dan PP 2 Tahun 2012 ini merupakan aturan khusus (lex specialis ) untuk menghibah barang milik daerah.
Dari sejumlah peraturan perundang-undangan yang disebut rekan Boni tersebut ada sejumlah yang tidak relevan dan harus diabaikan yakni Permendagri 19 Tahun 2016 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah.
Pasalnya keberadaan Permendagri a quo kedudukannya dalam tata urutan peraturan perundang-undangan jelas lebih rendah dari PP 2 Tahun 2012 tentang Hibah Daerah. Apalagi kalau kita periksa isi Permendagri a quo bertentangan dengan PP 2 Tahun 2012.
Di sini berlaku asas lex superior derogat legi inferior dan asas asas lex specialis derogat legi generalis. Berdasarkan asas lex specialis derogat legi generalis pula maka maka PP 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah juga bisa dikesampingkan dalam menganalisa kasus a quo karena isinya terlalu umum dibandingkan PP 2 Tahun 2012.
Dasar Hukum yang Tepat
Penulis sependapat juga dengan rekan Boni dalam bagian lain tulisannnya menggunakan UU 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara sebagai salah satu analisis.
Pasal 45 ayat (2), UU 1 Tahun 2004, berbunyi, ”Pemindahtanganan barang milik negara/daerah dilakukan dengan cara dijual, dipertukarkan, dihibahkan, atau disertakan sebagai modal Pemerintah setelah mendapat persetujuan DPR/DPRD”.
Selanjutnya Pasal 46 ayat (1) UU 1 Tahun 2004 menyatakan, “Persetujuan DPR/DPRD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45 ayat (2) dilakukan untuk : a. pemindahtanganan tanah dan/atau bangunan. b.tanah dan/atau bangunan sebagaimana dimaksud pada huruf a ayat ini tidak termasuk tanah dan/atau bangunan yang : 1) sudah tidak sesuai dengan tata ruang wilayah atau penataan kota; 2) harus dihapuskan karena anggaran untuk bangunan pengganti sudah disediakan dalam dokumen pelaksanaan anggaran; 3) diperuntukkan bagi pegawai negeri; 4) diperuntukkan bagi kepentingan umum;5) dikuasai negara berdasarkan keputusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap dan/atau berdasarkan ketentuan perundang-undangan, yang jika status kepemilikannya dipertahankan tidak layak secara ekonomis”.
Dari ketentuan di atas maka disimpulkan bahwa Pemkab Manggarai melakukan hibah [Pasal 45 ayat (1)] untuk kepentingan umum [Pasal 45 ayat (2) b huruf 4).
Selanjutnya PP 2 Tahun 2012 tentang Hibah Daerah, yang lupa dipakai rekan Boni, Pasal 8 ayat (1) berbunyi,”Hibah dari Pemerintah Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 huruf b dapat diberikan kepada: a.Pemerintah; b.Pemerintah Daerah lain; c.badan usaha milik negara atau badan usaha milik daerah; dan/ataud.badan, lembaga,danorganisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia”.
Jadi barang milik daerah termasuk tanah bisa dihibahkan untuk BUMN atau BUMD.
Pasal 8 ayat (2) PP a quo berbunyi,”Hibah dari Pemerintah Daerah kepada Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dilakukan dengan ketentuan: a.Hibah dimaksud sebagaipenerimaan negara; dan/atau b.hanya untuk mendanai kegiatan dan/atau penyediaan barang dan jasa yang tidak dibiayai dari APBN”.
Pasal 8 ayat (3) menyebutkan, “Hibah dari Pemerintah Daerah kepada Pemerintah Daerah lain,badan usaha milik negara atau badan usaha milik daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dan huruf c, dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Penjelasan Pasal 8 ayat (1) PP aquo menerangkan,”Yang dimaksud dengan “badan usaha milik negara” adalah menyelenggarakan urusan publik”.
Laksanakan Prosedur
Sebelum penandatanganan hibah dilakukan Pemkab Manggarai telah mengikuti ketentuan UU dan PP a quo.
Pertama, sebelum penandatanganan penghibahan dilakukan terlebih dahulu dilakukan kajian secara hukum. Penulis beranggapan kajian mereka tidak salah. Mereka melakukannya sesuai peraturan perundang-undangan.
Selain itu, DPRD Manggarai membentuk Panitia Khusus (Pansus) membahas soal penghibahan itu dan menyimpulkan tindakan penghibahan tanah a quo tidak menyalahi peraturan perundang-undangan karena itu dapat dilakukan.
Bupati Manggarai, Deno Kamelus mengatakan, tindakan penyerahan itu merupakan lanjutan surat dari Menteri Dalam Negeri tahun 1979. Dalam surat itu, Mendagri meminta Pemda menyiapkan lahan untuk PT Pertamina. Yang berkuasa di Manggarai kala itu adalah Bupati Frans Dulla Burhan.
Sejak tahun 1979, kata dia, sudah ada bangunan depo dermaga di tanah seluas 2 hektar itu. Pemkab Manggarai, kata dia, hanya menuntaskan apa yang telah dilakukan Frans Dulla Burhan dahulu.
Kedua, tindakan penghibahan tanah a quo juga berdasarkan pengadapat hukum (legal opinion-LO) dari Kejaksaan Agung melalui Jaksa Pengacara Negara (JPN).
Apakah LO dari JPN diminta oleh Pemkab Manggarai atau oleh PT Pertamina tidak menjadi soal, yang terpenting LO itu berisi mengenai tindakan penghibahan tanah a quo. LO JPN tetap menjadi dasar hukum atau argumentasi hukum untuk kedua belah kalau ada yang mempersoalkan tindakan penghibahan itu.
Apa itu LO JPN ?
Dalam UU Kejaksaan yang lama maupun yang baru, UU 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan tidak ditulis istilah JPN. Namun, kalau kita periksa peraturan terkait atau peraturan turunan dari UU Kejaksaan maka istilah JPN kita temukan.
Pasal 30 ayat (2) UU 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan berbunyi, ”Di bidang perdata dan tata usaha negara, kejaksaan dengan kuasa khusus dapat bertindak baik di dalam maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau pemerintah”.
Selanjutnya Keputusan Jaksa Agung (Kepja) Nomor : Kep-225/A//JA3/2003 menentukan fungsi Jaksa Agung Muda Perdata dan Tata Usaha Negara (DATUN) yang kaitannya dengan tugas dan wewenang Jaksa Pengacara Negara (JPN), antara lain, (1) penegakkan hukum, JPN mempunyai tugas dan wewenang memelihara ketertiban hukum, kepastian hukum dan melindungi kepentingan negara dan pemerintah serta hak-hak keperdataan.
(2) Bantuan hukum, dapat diberikan oleh JPN dalam rangka usaha menyelesaikan masalah atau sengketa perdata atau tata usaha negara yang dihadapi oleh instansi pemerintah/BUMN/BUMD; baik melalui litigasi maupun non litigasi.
(3) Pertimbangan hukum adalah kegiatan JPN dalam memberikan nasehat hukum atau pendapat hukum (Legal Opinion – LO).
Dalam pelayanan hukum, nasehat hukum atau LO itu diberikan oleh JPN kepada anggota masyarakat. Dalam pertimbangan hukum, nasehat hukum atau pendapat hukum tersebut diberikan kepada instansi pemerintah / BUMN / BUMD.
(4) Pelayanan hukum, adalah semua bentuk pelayanan yang diperlukan oleh instansi negara atau pemerintah atau masyarakat yang berkaitan dengan kasus perdata atau tata usaha negara. Misalnya konsultasi, opini dan sebagainya.
(5) Tindakan hukum lain, merupakan tindakan hukum di bidang perdata dan tata usaha negara dalam rangka menyelamatkan kekayaan negara atau dalam rangka memulihkan dan melindungi kepentingan masyarakat maupun kewibawaan pemerintah. Contohnya : apabila terjadi sengketa antar lembaga negara/lembaga pemerintah/BUMN/BUMD, yang manaJPN tidak dapat mewakili salah satunya, namun dapat melakukan tugasnya sebagai mediator atau fasilitator bagi para pihak.
(6) Menjamin tegaknya hukum dan mewujudkan keadilan, memelihara serta melindungi kepentingan umum.
Inilah dasar hukum baik PT Pertamina maupun Pemkab Manggarai meminta LO JPN.
Ketiga, PT Pertamina adalah Badan Usaha Milik Negara. Oleh karena itu, tidak ada salahnya kalau pemerintah atau masyarakat menghibahkan tanah untuk Pertamina.
Tindakan penghibahan tanah untuk BUMN oleh pemerintah daerah seperti Pertamina bukan pertama kali dilakukan Pemkab Manggarai.
Pada Juli 2017, PT Pertamina menerima hibah sembilan bidang tanah seluas total 240.000 m2 dari pemerintah Provinsi Sulawesi Tengah yang digunakan untuk Terminal BBM Pertamina.
Penyerahan dilakukan secara resmi oleh Gubernur Sulawesi Tengah Longki Djanggola kepada Direktur Utama Pertamina Massa Manik, disaksikan Ketua DPRD Provinsi Sulawesi Tengah Aminudin Ponulele, dan lain-lain.
Keempat, banyak juga aset Pertamina di sejumlah daerah, terutama tanah diambil alih atau dihibahkan ke pemerintah untuk dibangun kantor pemerintah, TNI, Polri dan sebagainya untuk kepentingan pemerintah dalam melayani masyarakat.
Jadi kita jangan hanya mempersoalkan tanah pemerintah dihibahkan kepada BUMN seperti Pertamina sementara giliran tanah Pertamina dihibahkan kepada pemerintah tidak dipersoalkan.
Pertamina Salah Satu BUMN
Bagi penulis sebagai argumentasi hukum tindakan hibah tanah a quo juga tidak boleh dilupakan PT Pertaminan (Persero) sebagai salah satu Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Sebab, keberadaan BUMN di Indonesia merupakan alat untuk melaksanakan alenia keempat UUD 1945 yang antara lain berbunyi bahwa salah satu tujuan dari negara Indonesia mensejahterakan kehidupan bangsa. Amanat alenia keempat ini tertuang dalam batang tubuh UUD 1945 Pasal 33.
Keberadaan BUMN di Indonesia diatur atau dipayungi dengan Undang-undang (UU) Nomor 19 tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN).
UU ini dalam pertimbangannya menyatakan, BUMN merupakan salah satu pelaku kegiatan ekonomi dalam perekonomian nasional berdasarkan demokrasi ekonomi. Selanjutnya dijelaskan, BUMN mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
UU BUMN juga dengan tegas mendefenisikan BUMN yakni sebagaimana dijelaskan dalam Pasal 1 angka 1, yang menyatakan bahwa BUMN Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Pasal 1 angka 2 menyatakan bahwa Perusahaan Perseroan, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan.
Pertanyaan selanjutnya, apakah karena seluruh atau sebagian besar modal BUMN dimiliki oleh negara demi kemakmuran rakyat, lantas BUMN boleh dihibahkan tanah oleh negara, atau tanah oleh pemerintah ? BUMN bisa memiliki tanah negara ? Atau tanah pemerintah ?
UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (“UUPA”) Pasal 21 menyatakan bahwa hanya warga-negara Indonesia dapat mempunyai hak milik atas tanah. Akan tetapi, dalam Pasal 21 ayat (2) UUPA diberikan pengecualian, yaitu bahwa pemerintah dapat menetapkan badan-badan hukum yang dapat mempunyai hak milik.
Hal seperti ini bisa diperiksa Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 1963 tentang Penunjukan Badan-Badan Hukum Yang Dapat Mempunyai Hak Milik Atas Tanah (“PP No. 38/1963”).
Pasal 1 PP 38 Tahun 1963, badan-badan hukum yang dapat mempunyai tanah hak milik, yakni, pertama, Bank-bank yang didirikan oleh Negara (selanjutnya disebut Bank Negara).
Kedua,perkumpulan-perkumpulan Koperasi Pertanian yang didirikan berdasar atas Undang-Undang Nomor 79 Tahun 1958 (Lembaran-Negara Tahun 1958 Nomor 139). Ketiga, Badan-badan keagamaan, yang ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria, setelah mendengar Menteri Agama.
Keempat, badan-badan sosial, yang ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria, setelah mendengar Menteri Kesejahteraan Sosial.
Jadi berdasarkan berdasarkan uraian Pasal 1 PP 38 Tahun1963 di atas, maka bisa disimpulkan BUMN tidak termasuk ke dalam badan-badan hukum yang dapat mempunyai hak milik atas tanah.
Walaupun tidak dapat mempunyai tanah hak milik, BUMN masih dapat mempunyai hak atas tanah yang lain,pertama, Hak Guna Usaha (Pasal 30 UUPA), kedua, Hak Guna Bangunan (Pasal 36 UUPA), ketiga, Hak Pakai (Pasal 42 UUPA); dan keempat, Hak Pengelolaan (Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Ketentuan-Ketentuan Mengenai Penyediaan dan Pemberian Tanah Untuk Keperluan Perusahaan).
Fungsi BUMN
Keberadaan BUMN di Indonesia bertujuan melaksanakan Pasal 33 UU 1945, khususnya ayat (2) dan (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa cabang-cabang produksi penting bagi Negara yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara.
Kemudian bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Dari ketentuan pasal 33 UUD 1945 itu dapat dijabarkan mengenai tujuan BUMN yakni, pertama, berperan penting dalam pertumbuhan ekonomi nasional. Pada fungsi inilah keberadaan PT Pertamina di Manggarai, dalam hal ini Depot Pertamina di Reok, tentu sangat membantu kebutuhan akan BBM, yang memberi efek yang posetif untuk memantik pertumbuhan dan perkembangan sektor ekonomi lainnya.
Kedua, menjadi perintis kegiatan usaha yang belum dapat digarap swasta. Contoh nyata dalam hal ini adalah pengadaan listrik dan penyediaan BBM di sejumlah daerah di Indonesia, termasuk di Manggarai. Yang menjalankan dua fungsi ini adalah PT PLN dan PT Pertamina.
Ketiga, penyedia lapangan kerja. Yang pasti keberdaan BUMN di mana saja, termasuk PT Pertamina di Manggarai, pasti menyerap tenaga kerja tidak sedikit.
Keempat, memberi bimbingan terhadap golongan ekonomi lemah. Keberadaan BUMN sebagai pusat dari perekonomian potensial negara akan membuat banyak pihak swasta belajar mengembangkan diri. BUMN dapat menginspirasi atau bahkan membimbing pihak swasta agar dapat mengembangkan diri sesuai dengan kebutuhan pasar.
Kelima, sumber pendapatan negara. Perlu diketahui, salah satu pendapatan negara, selain pajak adalah dari usaha atau BUMN. Oleh karena itu, sangat berlebihan kalau ada yang berpendapat bahwa keberadaan Pertamina di Manggarai hanya untuk kepentingan dan keuntungan perusahaan itu. Ingat, Pertamina untung maka negara ini juga untung. Kalau pihak Pertamina korupsi, tentu Pertamina akan berhadapan dengan hukum.
Kesimpulan
Dari urain di atas, berpendapat, pertama, Pemkab Manggarai menghibahkan tanah a quo ke Pertamina tidaklah salah secara hukum. Tidak bisa dikatakan tindakan hibah a quo sebuah tindakan korupsi karena memperkaya pihak lain. TERKECUALI kalau ada pihak yang melakukan penyuapan (gratifikasi) untuk memperlancar atau mulusnya tindakan penghibahan tanah a quo.
Kalau ditemukan bukti adanya tindakan penyuapan yang dimaksud, saya sepakat LO JPN tidak bisa dijadikan tameng atau dasar argumentasi. LO JPN hanya bisa dijadikan argumentasi untuk tindakan penghibahan semata.
Kedua, kalau ada pihak yang berpendapat bahwa tindak penghibahan itu salah secara hukum administrasi negara, maka silahkan melakukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara.
Ketiga, tindakan Pemkab Manggarai menghibahkan tanah ke Pertamina sebagai BUMN merupakan tindakan yang akibatnya bermanfaat untuk kepentingan publik.